Alert 05.02.16
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05.09.16
2016年4月28日第十二届全国人民代表大会（“全国人大”）常务委员会第二十次会议通过了《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（“《境外非政府组织法》”）。境外非政府组织应该对新法进行深入理解和体会，特别是在该法的众多修订内容中，关注新法更加严格的监管和合规规定、申报要求（包括下一年度活动计划）以及境外非政府组织在中国境内募捐和招募会员的限制要求等等。新法对境外非政府组织在中国境内运作存在的一些不确定性问题予以了明确，但同时也引发了有关政府机构如何执行新法的问题。境外非政府组织应当与中方合作单位保持密切合作以便更好地遵守新法规定。
全国人大常委会以147票赞成、1票反对、1票弃权表决通过了《境外非政府组织法》。在2015年5月5日公开征求意见的《中华人民共和国境外非政府组织管理法（二次审议稿）》（“第二次送审稿”）的基础之上，立法机关经历了将近一年的调查研究、公开征求意见以及其他形式的意见交流，对该法付诸投票表决。全国人大在《境外非政府组织法》颁布的同一天举办了新闻发布会，对中外媒体的一些问题予以了解答。
与第二次送审稿相比，《境外非政府组织法》尽管在内容上有了多处重要变动，但并未对第二次送审稿中对境外非政府组织的基本管理体制和规则做出变动，仍然确定由公安机关作为所有在中国境内开展活动的境外非政府组织的监管机关。在此，我们对《境外非政府组织法》的主要条款进行摘要总结，并就该法对境外非政府组织的影响予以评论，具体内容见下文。
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管辖范围
境外非政府组织仍然被广义地定义为“在中国境外合法成立的非营利、非政府的社会组织”，但是《境外非政府组织法》也列举了由该法进行管理的三类境外组织，即“基金会、社会团体和智库机构”（第2条）。该法明确地将境内外学校、医院以及自然科学和工程技术的研究机构之间开展的交流合作排除在该法的监管范围之外，并规定这些活动应当按照现行的有关规定办理（第53条）。
《境外非政府组织法》列举了欢迎境外非政府组织运作的一系列领域，包括经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保、济困和救灾等（第3条），在前述领域内从事活动的境外非政府组织与在较敏感领域从事活动的组织相比，在申请设立上可能会更加容易。根据《境外非政府组织法》的规定，公安机关应当发布境外非政府组织活动领域和项目目录（第34条），但目前尚不清楚该活动领域和项目目录将如何进行起草以及在中国境内开展的该目录之外的活动是否会被禁止。
鉴于《境外非政府组织法》旨在对境外非政府组织在中国境内开展的活动进行管理（第2条），该法的名称从第二次送审稿使用的“《境外非政府组织法》”更改为“《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》”。
存在形式
根据《境外非政府组织法》的规定，境外非政府组织在中国境内开展活动应当（1）依法登记设立代表机构（“代表机构”）；或者（2）对临时活动进行备案（第9条）。境外非政府组织未登记设立代表机构或者开展临时活动未经备案的，不得在中国境内开展活动，也不得委托、资助任何个人、法人和其他组织在中国境内开展活动。境外非政府组织未经登记、备案就以境外非政府组织代表机构、境外非政府组织名义开展活动的，应责令其停止违法行为，没收非法财物和违法所得并对责任人员予以行政处罚，例如处十日以下拘留（第46条）。
1. 代表机构
境外非政府组织如拟在中国境内登记设立代表机构，必须满足在境外存续二年以上并实质性开展活动的要求。境外非政府组织申请登记设立代表机构应当首先获取业务主管单位的同意（即国务院有关部门和单位或者省级人民政府有关部门和单位）（第11条）。作为《境外非政府组织法》授权的监管机关，国务院公安部门和省级人民政府公安机关将会同有关部门公布业务主管单位的名录。但是该法并未规定取得业务主管单位同意的申请程序，因此不同的业务主管单位会采取统一的申请程序还是会出台不同的流程规定还有待观察。
境外非政府组织应当自业务主管单位同意之日起三十日内，向公安机关申请设立代表机构。公安机关应当自受理设立申请之日起六十日内颁发登记证书（第12条）。登记证书应明确境外非政府组织代表机构的业务范围和活动地域等登记事项（第13条），且代表机构必须在登记的业务范围和活动地域内开展活动（第18条）。
《境外非政府组织法》取消了第二次送审稿中只允许境外非政府组织在中国设立一家代表机构的限制。境外非政府组织可以根据运营需要设立代表机构，但是代表机构的数量和活动区域仍需由监管机关批准。此外，新法还取消了第二次送审稿中对中国境内代表机构的五年活动期限的限制。
2. 临时活动备案
在该法的第二次送审稿中规定，境外非政府组织开展临时活动应当与中方合作单位（国家机关、人民团体、事业单位或者社会组织）合作进行并应当获取业务主管单位的同意，之后向相应公安机关申请临时活动许可。全国人大注意到有意见认为该申请程序对于临时活动来说过于繁琐，因此最终通过的《境外非政府组织法》规定境外非政府组织在中国境内开展临时活动应当与中方合作单位合作进行，由中方合作单位按照国家规定办理审批手续，并在开展临时活动十五日前向其所在地的登记管理机关（即公安机关）进行备案。临时活动期限不超过一年，确实需要延长期限的，应当重新备案（第17条）。
监管
《境外非政府组织法》设定了一套多重监管框架。境外非政府组织在中国开展的活动应当受到下列机关的监督：
在现行体制下，国内非营利组织和境外基金会由民政部负责监管。但是，《境外非政府组织法》授权公安机关作为登记管理机关负责所有境外非政府组织的登记审批和监管工作，监管权力从民政部门向公安部门转移。
《境外非政府组织法》授权公安机关在发现涉嫌违反该法规定的行为时可以采取以下措施：（1）召集境外非政府组织代表机构的代表进行约谈；（2）进入境外非政府组织在中国境内的住所、活动场所进行现场检查；（3）对个人进行询问；（4）查阅、复制或者封存相关文件；（5）查封或者扣押涉嫌违法活动的场所、设施或者财物（第41条）。公安机关还有权查询银行账户，以及冻结与境外非政府组织调查有关的银行账户（第42条）。
此外，如公安机关认为备案的临时活动不符合该法第5条规定，其有权通知代表机构的中方合作单位停止临时活动（第17条）。如境外非政府组织存在该法第47条规定的情形之一，公安机关有权将该境外非政府组织列入不受欢迎的名单，且该组织今后不得在中国境内再设立代表机构或者开展临时活动（第48条）。
报告要求
《境外非政府组织法》针对中国境内的境外非政府组织规定了诸多报告要求。
1. 代表机构
境外非政府组织代表机构应当于每年12月31日前将下一年度活动计划报送给业务主管单位。该年度活动计划应当包括项目实施内容和资金使用计划等内容。代表机构应当在业务主管单位批准该年度活动计划后的十日内报公安机关备案（第19条）。如遇特殊情况需要调整活动计划，代表机构应当及时向公安机关进行备案。
境外非政府组织代表机构应当于每年1月31日前向业务主管单位报送上一年度工作报告。经业务主管单位出具意见后，代表机构应当于3月31日前报送公安机关以接受年度检查。该年度工作报告应当包括经审计的财务会计报告、上一年度开展活动的情况以及人员和机构变动的情况等内容（第31条）。境外非政府组织代表机构应当将年度工作报告在公安机关指定的网站上向社会公开。
2. 临时活动备案
在中国境内开展临时活动的境外非政府组织除通过中方合作单位向公安机关进行事前备案之外，还需要在临时活动结束后三十日内将活动情况、资金使用情况的书面报告报送给公安机关（第30条）。
募捐和雇员
境外非政府组织在中国境内开展活动所使用的资金仅限于境外合法来源的资金、中国境内的银行存款利息以及中国境内合法取得的其他资金（第21条）。境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内募集资金或者接受捐赠（第21条）。
境外非政府组织的代表机构必须通过其在公安机关备案的银行账户管理资金。在中国境内开展临时活动的境外非政府组织应当通过中方合作单位的银行账户管理资金，且应当单独记账。除前述规定的两类银行账户外，境外非政府组织、中方合作单位和个人不得以其他任何形式在中国境内进行项目活动资金的收付（第22条）。
此次通过的《境外非政府组织法》放松了第二次送审稿中针对代表机构和境外非政府组织在中国境内开展临时活动时聘用工作人员的限制。例如第二次送审稿中规定境外非政府组织代表机构中的境外工作人员的比例不得超过工作人员总数的百分之五十，且境外非政府组织代表机构的工作人员不得同时在其他境外非政府组织代表机构中任职，且境外非政府组织开展临时活动不得直接招募志愿者。上述限制在最终通过的《境外非政府组织法》中都被删除。但是《境外非政府组织法》依然要求境外非政府组织代表机构将聘用的工作人员信息报公安机关和业务主管单位备案（第27条）。此外，除国务院另有规定外，禁止境外非政府组织在中国境内发展会员。（第28条）。
新法的实施
《境外非政府组织法》将于2017年1月1日起施行。在全国人大4月28日举办的新闻发布会上，政府官员对该法为何要在颁布8个月后才开始施行的原因予以解释，包括（1）给予境外非政府组织充足的时间来理解和熟悉新法及其在新法下的权利和义务；（2）给予公安机关、业务主管单位以及其他相关政府机关充足的时间来制订更加详尽、全面的实施办法；（3）对政府官员进行培训以便更好地为境外非政府组织提供服务，同时更有效率地实施《境外非政府组织法》。
《境外非政府组织法》规定政府有关部门应当依法为境外非政府组织提供政策咨询，并要求公安机关通过网站公布境外非政府组织申请设立代表机构以及开展临时活动备案的程序（第35条）。
普盈评论
1. 尽管新法加强了对境外非政府组织的监管，但该法明确了境外非政府组织在中国境内开展活动的要求和程序，对境外非政府组织目前在实际运营中遇到的一些不确定的问题予以澄清。目前在灰色地带运营的境外非政府组织以及以营利实体运营的境外非政府组织应当仔细审阅新法，并决定是保持现状还是准备遵守新法规定的要求和程序（详见下文第3项内容）。
2. 虽然《境外非政府组织法》已经就境外非政府组织在中国境内开展活动的管理建立起基本的法律框架，但该法的执行还需要遵照有关政府机关在未来几个月的时间内陆续出台的实施办法和指导规定。境外非政府组织应当密切关注下列文件的出台和指引：
3. 《境外非政府组织法》并没有明确一个问题，即已存在的境外非营利组织是否能够继续其在中国境内的运营。一些境外非营利组织已经基于现行法规在中国境内设立了不同形式的实体。但在《境外非政府组织法》中没有任何条款对这些现存实体是否应当履行该法的登记程序进行规定。鉴于多数这些现存实体是合法设立和存续的，我们认为其可能会被允许继续进行目前的运营活动，只要该现存实体是在其被批准登记的活动范围内开展活动。
4. 与公安机关相比，业务主管单位和中方合作单位对其各自领域内的境外非政府组织更为熟悉，因此其意见也会得到公安机关的重视。对于拟在中国境内开展活动的境外非政府组织，我们建议其应当开始关注如何加强与其目前中国合作伙伴的联系以及如何与更多的中方合作单位建立联系，而非仅仅关注公安机关将如何执行《境外非政府组织法》。一些中方合作单位与相关政府机关保持着良好的沟通，这其中的某些政府机关也正是境外非政府组织的业务主管单位。加强与中方合作单位的沟通和联系可能更有利于境外非政府组织在《境外非政府组织法》正式实施后的申请程序。